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【转载】土地流转大户经营将威胁粮食安全  

2013-08-18 22:10:45|  分类: 引用文章 |  标签: |举报 |字号 订阅

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土地流转大户经营将威胁粮食安全

 

作者:陈靖 发布时间:2013-08-18 来源:中州学刊
 
      大规模土地流转形成的经营大户出现“非粮化”“离农化”和分级承包现象,违背了政策初衷,成为威胁国家粮食安全的严重问题。要保障粮食安全,就需谨慎推行土地大规模流转,切忌盲目扶持大户经营,通过国家政策来调控粮食安全的思路须由粮食安全转为粮农安全。
 

  粮食安全视角下的农业经营问题

  ——基于大户经营模式的讨论

 

  摘要:保障粮食安全需要提高种植者的积极性。当前以土地经营权流转为基础的大户经营虽然具有资金、技术与组织的优势,却很难成为“粮农”,大户经营产生了非粮化趋势、产业环节转移以及土地分级承包现象,不仅违背了粮食安全的初衷,且挤出了小农经营和家庭经营这类真正的粮农,使国家支农资源的目标发生偏移,扭曲了乡村地权结构,因此需要谨慎推行以粮食安全为目的大户经营模式。

 

 

 

  土地是农民主要的生产资料,也是农户家庭生计、生活保障及代际转移财富的重要内容,由粮食生产而扩展出的粮食安全问题更是社会发展与稳定的前提。在我国小农经营的格局中,家庭承包责任制“两权分离”的制度构造保障了农户的长久经营权,同时也以集体所有权来约束土地的非农转化并庇护农户的家庭经营权。这种制度客观上也造成了耕地的细碎分散化,增大了耕作成本。在当前农村人口不断流动的背景下,大量农民外出务工所产生的“离农化”带来的粗放经营、撂荒等问题,不仅造成了农地的浪费,而且威胁着国家粮食安全。为此国家出台了一系列政策以推动土地流并形成规模经营,以保障粮食安全、应对粗放经营和抛荒现象、提高耕地的生产效益。2001年中央颁布的18号文件明确了农户作为土地流转的主体,规定土地流转只能在农户之间进行。之后陆续出台政策均旨在稳定和完善农村基本经营制度,并提倡并鼓励有条件的地区积极探索土地经营权流转制度改革。2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》将土地承包期限变为“长久不变”,在此基础上允许农民以多种形式流转土地成本经营权,加强耕地的生产属性和财产属性。土地承包经营权流转创造了“两权分离”的地权结构,通过土地经营权流转而形成规模经营,以稳定经营和规模效应来提高生产效率,进而保障国家粮食安全。

  国家粮食安全依赖于粮农生产的稳定性和持续性,近年以来国家不断提高粮食保护价格来刺激农户种粮积极性,但同时农村人口不断外流造成农业劳动力短缺,部分地方出现了抛荒问题,严重影响粮食生产安全。正是在这一背景下,通过土地经营权集中形成“种粮大户”来解决粮食供给问题的方法已成为共识。近年来,土地流转与规模经营的途径已由自发流转模式向行政主导模式转变,并与粮食安全话题紧密相关,从中央到地方都开始注重对种粮大户的扶持。根据蒋省三、刘守英等人2007年的研究,土地承包经营权流转占总承包耕地面积的比重呈现地区差异,比例最高的浙江省为19.8%,重庆市10.84%,四川湖北为10%;而从流转方式看,农户自发流转的比率达到80%以上[1]45。土地流转与规模经营的话语已成为农业变革的主导途径。而就在各地纷纷开展土地流转探索之时,以小农家庭经营为主体的中国粮食生产仍然稳创新高,完成了产量“九连增”的成绩,这一“悖论现象”应当引发更多的思考,那就是小农经营是否是低效率的因而难保粮食安全?通过土地流转形成的大户经营能否保障粮食安全?

  一、土地经营权流转与大户经营

  粮食生产与供给是粮食安全的核心,而从土地流转的政策预期来看,相对于小农散户经营出现的抛荒与粗放化生产,规模经营能够实现技术和资本密集投入,推动生产方式的现代转型,并以专业化、规模化和集约化来实现稳定的生产与供给。从经济理论来看,粮食生产的规模化及现代化经营是最有利的生产方式, 其原因是规模效应使然;从政策实践来看,粮食生产的规模化表现在扶植一批“种粮大户”,他们作为粮食生产与供给的主体来代替分散的小农经营者[2]。在现行地权结构中,若要培育“大户”群体来担负粮食安全之责,就需要政府以行政力量来推动土地大规模流转,将农户分散的经营权流转到“种粮大户”手中,农户以租金形式获得经营权流转收益,“大户”则成为村庄生产的主力。这种模式在全国各地均已实施,地方政府与集体组织主动介入,引导土地经营权向大户、企业和业主流转。

  2011年国务院集中表彰了一批“种粮销粮大户”,全国共300名“种粮大户”获此殊荣。湖北大冶种粮大户侯安杰租种了2个县市8个乡镇33个村1.8万农户的1.96万亩农田,其种植面积在全国都名列前茅。这位媒体上宣传的“种田冠军”正是通过村集体组织来成规模流转土地,通过手下的11个生产队来完成耕作任务[3]248-279。侯安杰现象在全国引起强烈反响,“培养千千万万个侯安杰”也成为确保粮食安全的重要举措。要形成大规模经营,就必须由地方政府或集体组织来主导土地流转。农户自发流转能够形成以家庭经营为限度、适度规模的“新中农”[4][5],但无法构成大规模经营,大规模土地流转的交易成本过高,地方政府和村级组织的主动介入能够提高土地流转的效率,也为规模经营提供了载体[1]46。而出于政绩考量,土地流转和大规模经营成为地方发展的“亮点”因而获得政治资本,这就使得行政介入土地流转的趋势不断加强,由此造就的“大户群体”越加重要。

  二、粮食安全能否寄托于大户经营?

  粮食安全的主要问题是粮食供给问题,大规模土地流转试图培育一批“种粮大户”来作为粮食生产主体,如侯安杰这样的“种粮大户”确实成为地方主动介入并积极扶持的经济主体。笔者调查的皖北黄村,也是通过村集体的“整村推进”式规模流转,以“招商引资”方式招徕城镇工商业资本进入村庄开展大户经营。在村社组织的积极引导下,全村4800多亩地全部流转给外来资本,形成了大户经营的经济格局。

  表-1:皖北黄村土地流转与规模经营

  

大户经营.jpg

 

  资料来源:村级访谈

  这些承包大户同时也是镇域、县域内的承包大户,其经营面积足以称之为超级大户,黄村仅是其承包的一小部分。大户群体中大部分是政府机关的公务人员,依靠其关系网在农村大面积承包土地,并如同湖北大冶侯安杰一样,以公司式农场来开展经营。

  (一)大户经营的“非粮化”

  寄托着粮食安全任务的“大户”群体会选择何种作物,这是讨论粮食安全视角下大规模土地流转必须正视的问题。黄村的承包大户大多不再种植普通的主粮,而是选择更为高效的经济作物。需要指出的是,黄村大户经营的良种,是一种改良后的小麦种籽,收获后的小麦并不进入粮食市场,而是作为良种进行出售,作为良种的小麦附加值很高,并不能归为普通的主粮。除此之外,都通过扩大规模来种植蔬菜以获取更高利润。

  “非粮化”构成了大户经营的普遍特征,不仅黄村如此,即使如侯安杰这样标志性的“种粮大户”也有近一半用来种植蔬菜和其他经济作物[3]249。2008年吉林省延吉市农村土地流转面积达2368公顷,占总耕地面积的34.9%,其中用于非粮食作物种植的942公顷,占流转总面积的39.8%[6]。土地流转后的规模经营出现了“非粮化”问题,这不仅关系到规模经营的绩效,也关系到农业生产格局的变化,更关系到农民增收以及国家粮食安全。

  (二)大户退出种植环节

  土地流转后的规模经营呈现“非粮化”,主要原因是种粮效益远远低于经济作物的效益。邓大才认为农地流转的根本动因在于土地产出收益[3]296,同样大户经营也服从于土地产出收益原则,小农经营面临的种粮低效问题并未因规模经营而得以改善,主粮种植的低收效结构仍是大户经营必须正视的前提。市场规律的决定使得大户要么采取“非粮化”策略,要么退出低效的种植环节。黄村的大户经营面临同样的困境,大户种植主粮的利润空间较低,其生产方式并不比小农经营更为先进。当前小农经营也早已实现了生物化学和机械化手段,相比之下大户经营需要支出地租、雇佣工资及风险基金等额外成本;而从产量和价格来讲,也并不比小农更具优势。黄村种植大户在“收入—成本”核算后,种植环节亩均收入只达到200--300元/年,这显然不能满足大户的投资预期;频发发生旱涝灾害、农资涨价会使得大户的盈利空间会更小,因此种植环节效益过低使得大户逐渐开始寻求改变,“非粮化”是策略之一,第二是退出种植环节。

  种植环节的自然灾害和市场波动是种植者普遍面临的风险结构。大户能退出种植环节并离风险,是通过产业链转换而形成对种植环节的控制,进入收益率较高的加工与销售环节,占据优势产业链。黄村的种植大户均是城镇工商业资本,依赖其种业公司、销售网络来控制上下游产业链,既能获得较高附加值,也能转嫁风险。黄村的种植大户退出种植却未退出村庄,正是因为他们已经成为专门的加工、营销企业,扩展了并占据了更具效益的产业环节,这种意义上讲,这些大户目前已不是“种植大户”,而成为市场意义上的“龙头企业”。

  (三)土地分级承包

  种植大户的退出,通过土地分级承包来减少规模。侯安杰的经营模式也采取了“甩手承包”的方式,“大包头”转给“小包头”,侯还要从中赚取额外红利[3]251。“甩手承包”在黄村表现为分级承包,土地流转过程中大部分土地首先流转给作为中介和担保的徐书记,因此实际的流转大户为徐岩书记。而徐书记并未自己经营,而是作为中介,将土地分包给李余、许开、齐泰等大户,他们是承包大户,也曾是种植大户。而目前李余、齐泰及李良都已经开始逐渐将土地再次分包给其他人,实际的种植者目前已有十几人,他们既不是流转大户,也不是承包大户,而是分级承包的最末端,是真正的种植者。

  黄村村民将土地承包给村书记徐岩,徐岩将土地转包给李余、齐泰等种植大户。种植大户李余承包了2000亩地,在承包之初就将其中1100亩转手承包了出去,其中张奉承包400亩、贾甬与雷元共包500亩,徐介承包200亩。这几家二级承包户种植良种一年之后,并没有好的收入,次年又开始再次转包,其中徐奉将手中的340亩承包给周挥140亩、欧韦200亩,其余60亩自己经营;贾甬雷元也将手中180亩转包给黄村村民徐力。目前,作为大户的李余承包的土地经历了三级承包。而另一大户齐泰也将手中400多亩分包给马民200亩、王虎200亩,黄村被称为“种粮大户”的李余与齐泰均成了土地出租者。土地分级承包之后,目前的经营者大多维持在不足200亩的规模,依靠不断完善的生产服务体系,该规模暂时得到了稳定,但地权结构却发生了本质性转变。

  短短三年,黄村的大户已经普遍开始将土地出手,层级分包源于种植环节的低利润,大户作为种植者并不划算,因此急于将耕地再次发包。新接手的种植者一般都不会具有太大规模,他们中除部分改换为中药材、花木和果树经营外,其他还在从事良种种植,收获的良种出售给李余和齐泰的种业公司。末级承包者成为了真正意义上的种植者和粮农,他们承包了约近200亩的耕地,采取家庭经营 。

  三、大户经营的未预后果

  土地流转与扶植大户政策取向虽以提高生产效益、保障粮食安全为主要目的,但政策实践产生了未预结局(unintended consequence),在社会行动理论中,“未预结局”通常指某一干预所导致的后果属于行动者没有预想到的、有时甚至构成与行动初衷背道而驰的结果。大规模土地流转形成的经营大户出现“非粮化”“离农化”和分级承包现象,违背了政策初衷,成为威胁国家粮食安全的严重问题。

  (一)小农经营的挤出效应

  规模化同时意味着去小农化经营,而媒体与政策宣传的规模化消解着小农经营的合理性。有研究表明,水稻的规模效应不能明显提高产量, 大规模的种植确实在一定程度上可以获得较高产量, 然而小规模种植户采取精耕细作的生产方法同样可以带来水稻的高产[7],以规模经营来排斥小农经营未必是有利的选择[8]。黄村的种植大户同样也并不能带来产量的明显增长,但却在三个方向上排斥着小农经营。首先是由规模经营改变了生产服务体系,农机、农技等服务排斥了交易成本过高的分散小农经营,村民即使愿意种地,联合机械也不会为几亩地开到村庄来,交易成本过高使得小农经营边缘化。其次,规模化带动了土地流转市场的形成,地租拉动下多数小农更愿流转给外来大户,少量农户无法通过合作来提供公共物品。再次,规模流转阻断了村民自发的适度规模流转,外来大户较高的地租使得本地适度规模经营的中农失去了生存空间。

  (二)土地食利者阶层的出现

  大户退出种植环节并将土地分级承包,这就造成了承包经营权的多层流转,农村出现了混乱的地权结构。多级分包使得村级组织、村民、流转大户和种植者四方信息极其混乱,作为所有权维护者的村级组织已经摸不清楚具体是谁在种地。土地承包的复杂关系影响到种植者的稳定预期,作为最末端承包者的他们,并不清楚可以有多长承包期;作为土地流转方的农户,则更易受到地租拖欠问题,因为土地的多层发包,地租支付必须是层层上交,最后由村级组织发到农户手中,其中某一环节的迟滞,就会带来农户的利益受损。

  更为重要的是,多次承包出现了土地食利者阶层,该阶层借助其在经营权流转中的发包地位而索取地租剩余。如湖北大冶大户侯安杰在经营中,采取三七分成制,将种植任务发包给种田能手,秋后产量核算后侯占七成;其次是将土地转包给其他农户时,在地租之外增加了30元提成。黄村的多层流转也可能出现此种情况,通过对下级承包者的提成和剩余索取来获得额外的红利,这种土地食利者阶层对农业生产并无贡献。从机制上分析,这种多级分包产生了食利的空间,且一旦出现食利者,村级组织仅能约束流转大户,而无法影响次级分包者,食利者一旦出现就很难约束。

  (三)国家支农资源的目标偏离

  为了提高种粮积极性与稳定性,国家已出台大量的优惠政策来扶持种粮大户。安徽省在2008年由财政安排2600万元农业综合开发资金,选择了15户种粮大户进行支持,试图培育更多种粮大户[9]。然而黄村的规模经营给我们的启示是,分级承包后流转大户未必是承包大户,承包大户未必是种粮大户,作为最底层的承包者是真正的粮农,却从未得到种粮补贴,国家支农资源被严重浪费。黄村真正的“大户”是发包土地的徐书记,国家的大户补贴并没有落实到种植者头上,而是被流转者徐书记获得。

  黄村在层级分包后形成了中等规模经营,中等规模经营者才是真正的粮农,而这些真正的粮农承担者国家粮食安全的实际职责,却无法享受国家的扶持政策,国家扶持大户的政策被流转大户所获得,粮食综合补贴由农户获得,中等规模经营的粮农没有获得培育和扶持。从国家粮食安全大计考虑,提倡粮农安全才能真正保证粮食安全,我们需要警惕土地大规模流转,不能将粮食安全寄托在流转大户身上,而是要引导、培育和扶持适度规模经营的粮农,保障他们的安全,对他们进行扶持和补贴,有了一定数量、稳定的适度规模经营的粮农,才可言国家的粮食安全。

  四、寻找粮农:谁在种粮?

  土地流转与去小农化经营造成了多元化的种粮主体,这对国家惠农政策提出了新挑战,粮食种植出现了较多新现象,如老人农业、“新中农”经营、大户群体、“农民农”等现象直接扭转了小农经营的单一面貌。前文揭示了“种粮大户”退出主粮种植的逻辑,笔者试图说明,依靠大户来维持粮食安全的策略需谨慎推行。而围绕粮食安全问题而来模式经营及政策取向,则而需要进一步讨论,核心问题是粮食安全依靠谁?国家在政策制定上必须考察粮农群体的具体形态。笔者所在的研究团队一直关注农村经营形态,多年来在全国多地农村开展驻村调查,从主粮种植模式及群体来看,大致存在这样几种模式:

  老人农业

  老人农业是通过家庭劳动力的年龄分工,将老人这一辅助劳动力重新纳入农业生产力领域,扩大劳动的“自我开发程度”[10]53来实现家庭生计配置,这种分工结构维持着小农家庭“半工半耕”的生计格局;老年人成为务农的主力,也成为“空心化”村庄的主体。中老年农民劳动的机会成本很低,从事粮食生产使他们经济上能自给自足,降低生活成本,且在家乡的熟人社会生活,安全感高。老人农业固然因低成本优势而具有了生产效率,更重要的是当前农业依赖的是机械化与生物化学技术,围绕农业生产服务体系也不断增加,体力已不是主要因素,而种田经验越加重要,这构成了“老人农业”的物质基础。当前中国粮食“九连增”成绩正是在年轻人大量外出造成的“半工半耕”背景下,由辅助的老人农业来承担了粮食生产任务。

  妇女种田

  劳动力大量外出造成了庞大的留守妇女群体,她们成为了村庄生产和生活的主体。朱启臻发现农业劳动力女性化和老龄化趋势严重,由此导致的农业出现粗放经营、复种指数降低和撂荒的现象[11];笔者调查的湖北汉川农村,农民在人均不足2亩的水田中开展稻作种植,村庄除少部分举家外出打工者将土地自发流转出去之外,其他农户均以老人和妇女为主要农业劳动者。留守妇女的经营逻辑与老人农业相同,因家务和体质等原因无法外出务工,因而成为家庭生计的辅助劳力,承担起了务农的职责。当务农成为辅助性生计来源并能够轻易完成的时候,妇女种田模式就能维持主粮种植。

  候鸟式经营

  农民如候鸟迁徙般游走于城市与农村之间,农忙时节回乡种地,农忙之后立即返城务工,这种称为“候鸟式农业”的经营模式也非常普遍。皖北黄村在流转之前以小麦、玉米为内容,由于小麦玉米具有集中的农忙时期,外出务工农民需要每年定期回乡两次、每次约半月来完成农作任务,大部分时间都在城市经济部门务工获取收入。“候鸟式农业”排除了抛荒的可能性,维持着“去劳动力化”的主粮种植,同时不可避免地呈现粗放式特征。

  自发流转的“中农”

  土地自发流转主要是通过村社内部的经营权流转来实现土地的相对集中化经营,江汉平原等稻作区非常普遍,农民自行议定地租和流转期限;不愿种地、不依赖土地的外出户低价流转土地,形成了适度规模经营的“中农”群体[12]。杨华研究的“中农阶层”已占农户比重的15%--20%,这部分农民原有6-8亩土地,通过自发流转土地而形成15-40亩不等的规模[5]。中农经营都是通过夫妻二人在家务农,两个劳动力加一台拖拉机,就能将这些田地精耕细作地种好,中农经营获得了中等水平的收入。更重要的是,中农群体不仅成为稳定的生产主体,更成为具有乡村治理意义的“中间阶层”。

  中等规模经营者

  主要指前文中所描述的土地分级承包后形成的末级承包者,他们经过多层承包之后流转得土地经营权,依赖家庭经营,不雇佣其他劳动力,以此维持了50-200亩左右的适度规模经营。相对于外来大户,他们更能安守主粮种植的阵地,与自发流转形成的“中农”不同,他们更要面对层级化的经营权承包体制,受到土地食利者阶层的额外索取,负担的地租成本也相对较高。同样,他们也接受不到国家的扶助资源,完全依靠家庭劳作,其经营逻辑类似于家庭农场。

  以上经营类型构成了目前最主要的主粮种植形式,可以看到以家庭为基础的经营形态仍是粮食生产和供给的主体。小农家庭特有的家庭分工机制以及小农村社的土地流转模式构成了主粮经营的重要类型。在农村劳动力不断流出并造成“半工半耕”家庭的结构下,小农家庭的主动调适催生了多样化的经营模式,正是在规模化尚未普遍、小农经营尚未解体的背景下,由小农家庭与村社自主探索的粮食种植模式维系了粮食产量的“九连增”。

  五、国家政策如何保障粮农安全

  要保障粮食安全,就需谨慎推行土地大规模流转,切忌盲目扶持大户经营,通过国家政策来调控粮食安全的思路须由粮食安全转为粮农安全。国家作为一个具有宏观调控能力的主体, 可以通过制定惠农政策激励农民特别是粮食主产区农民的种粮积极性, 从而提高国内粮食生产总量,当然惠农政策的目标群体必须是粮农。

  国家惠农政策需提高瞄准度,真正实现种粮补贴的政策绩效。国家粮食综合补贴已实现全覆盖,补贴内容也越来越全面,补贴均是以“一卡通”形式发放到原初承包户手中。而在很多地方土地流转后,原初的承包户离土离农却仍然享受“粮食综补”,而真正的粮农—“中农”群体—却并未得到补贴,特别是综合补贴中关于农机、柴油、良种等补贴内容,其政策意涵是为提高种植者的积极性而给与的激励,现在却被不从事种植的外出务工者掌握。很多地方农民边领补贴边抛荒,粮食综合补贴更像是国家给予的无偿福利。地方政府更愿意支持大户,倾注了大量的扶持政策和支持资源,即使大户并不能成为“粮农”。国家政策激励呈现“抓两头”特征,补贴经营大户和小农承包户,却忽视了发挥粮农功能的重要群体—适度规模经营者。在种粮主体多元化的今天,政策瞄准度的提高有助于节省国家支农资源,更有利于使粮农切实受到政策扶持和激励,维持粮食种植的稳定性。

  在小农经营出现困境的地方,政府需要培育适度规模的“中农”,其政策意义是摒弃对“种粮大户”的理想化期待,转而扶持基于家庭经营、依赖社会化生产服务体系、乐于长期从事粮食种植的适度规模者,这种扶持不仅是认可其经济与社会功能,更是要以政策偏向来给予扶持,并以此来推动农业经营体制的创新[12]。发展适度规模经营就是要重点扶持土地自发流转,重视小农家庭的经营功能,谨慎引到资本下乡与土地流转,通过村社土地的自发流转形成适度规模经营的“中农”和家庭农场,这样既能维持国家粮食的长治久安,也能破解小农经营的部分弊端。通过适度规模经营产生的一批中等收入群体,能够成为农村中稳定的中间阶层,在农村愈发开放、高度分化的情况下,此类中间阶层能够承担起乡土社会“稳定器”功能,更能承担粮食安全的重要职责。

  参考文献

  [1] 蒋省三、刘守英、李青.中国农村土地政策改革:政策演进与地方实施.上海:上海三联书店.2010.

  [2] 人民政协报.培育种粮大户保障粮食安全.2011 年8月22日第B02 版.

  [3] 余爱民.农地流转与规模经营:侯安杰与刘文豹个案.徐勇、赵永茂主编.土地流转与乡村治理-两岸的研究.北京:社会科学文献出版社,2010,p248-279.

  [4] 贺雪峰.当下中国亟待培育新中农.理论学习.2012(7):44-45.

  [5] 杨华.“中农”阶层:当前农村社会的中间阶层--“中国隐性农业革命”的社会学命题.开放时代.2012(3):71-87.

  [6] 朱忠贵.农村土地流转非粮化与粮食安全.粮食问题研究.2010(1):10-12.

  [7] 叶乐安、吴永兴、茅国芳.粮食直补后水稻生产经济效益评价--对来自上海市郊1887个水稻监测点的动态分析.农业经济问题,2008(7):38-45.

  [8] 叶敬忠、安苗.农业生产与粮食安全的社会学思考.农业经济问题.2009(6):9-14.

  [9] 周多多.打造粮食安全生力军--安徽省财政支持种粮大户发展探究.中国财政(记者传真).2009(6):35-37.

  [10] A·恰亚诺夫.农民经济组织.萧正洪,译.北京:中央编译出版社.1996:52-53

  [11] 朱启臻、杨汇泉.谁在种地-对农业劳动力的调查与思考.中国农业大学学报(社会科学版),2011(3):162-169.

  [12]包宗顺.耕地、劳动力资源利用与农业经营体制创新--基于江苏1086 个农户问卷调查资料的分析.江海学刊.2012(4):104-110.

  本文刊于《中州学刊》2013(4)

  观点摘编《中国社会科学文摘》2013(8)

 

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